国务院总理李克强日前签署第668号国务院令，公布《国务院关于修改〈疫苗流通和预防接种管理条例〉的决定》(以下简称《决定》)，自公布之日起施行。

《决定》共24条，主要针对山东济南非法经营疫苗系列案件暴露出来的问题，坚持问题导向，坚持突出重点，着力完善第二类疫苗的销售渠道、冷链储运等流通环节法律制度，建立疫苗全程追溯法律制度，加大处罚及问责力度，坚决保障接种安全，有力维护人民群众生命健康，迅速回应国内外关切，有效提高政府公信力和执行力。

从《条例》可以看出，疫苗管理新政在疫苗的安全性问题重拳出击，扼住环环关节，但它究竟扼住了哪些环节的咽喉呢?

市场之喉

原本已经走上市场化道路的二类疫苗，在疫苗新规出台之后，它的喉被被紧紧扼住了。

《条例》中规定，第二类疫苗由省级疾病预防控制机构组织在省级公共资源交易平台集中采购，由县级疾病预防控制机构向疫苗生产企业采购后供应给本行政区域的接种单位。疫苗生产企业应当直接向县级疾病预防控制机构配送第二类疫苗，或者委托具备冷链储存、运输条件的企业配送。接受委托配送第二类疫苗的企业不得委托配送。

“将二类疫苗比照一类疫苗纳入省级公共资源交易平台集中采购，不再允许接种单位直接采购以及药品批发企业经营。有观点认为此举使二类疫苗‘去市场化’，我认为，这是误解了修法的原意。”国家行政学院副教授胡颖廉在接受《第一财经日报》采访表示。

胡颖廉认为，长期以来，由于财政经费投入不足，一些基层疾控机构通过销售二类疫苗“创收”。他们在政策实践中将《条例》规定的“县级疾病预防控制机构可以向接种单位供应二类疫苗”的选择性规定变更为强制性规定：县级疾控机构作为分销商向供应商订货，再转批发给接种单位，从中赚取差价。为降低成本，有的接种单位甚至绕过县级疾控机构直接寻找廉价货源，给疫苗贩子提供了可乘之机。

“可见，二类疫苗问题的根源不是市场化，而在于一些基层疾控机构和接种单位行政垄断造成市场失灵。不法分子能够在全国范围内调配临期疫苗，正说明市场机制没有起到应有作用。即便省级招标，只要疾控机构和接种单位还存在营利动机，仍然可能重蹈过去药品集中招标采购的覆辙，用“二次议价”等方式压低出厂价，并且带来巨大寻租空间，最终形成上游医药产业高度市场化与下游医疗卫生事业过度行政化的结构性矛盾。”胡颖廉说。

胡颖廉认为，因此，新条例实施过程中应更加注重市场，让优胜劣汰的市场机制发挥决定性作用。一方面疾病预防控制机构、接种单位应当按照规定建立真实、完整的购进、储存、分发、供应、接收记录，做到票、账、货、款一致。另一方面要积极培育市场，让各地疫苗需求和购销信息公开透明，防止形成新的更大的行政垄断。

配送环节成本增加？

二类疫苗的市场流通环节被扼住了，除此之外，其配送环节也将发生重大变化。

《条例》明确规定“疫苗生产企业应当直接向县级疾病预防控制机构配送第二类疫苗，或者委托具备冷链储存、运输条件的企业配送。接受委托配送第二类疫苗的企业不得委托配送。”

在这种信号释放之前，冷链运输企业已经开始抱团。4月6、7、8日连续三天，中物联医药物流分会首批《药品冷链物流运作规范》国标达标企业的评审工作，共有19家企业入选。

“对于大多数小型疫苗企业来说，是很难做到实时监控温度记录的：唯一的办法就是冷藏车+GPS系统，但这样运输时效性差，成本高。所以大部分都是航空冷链+两端冷藏车配送，航空冷链阶段基本就靠冰排+泡沫箱。而且由于一般这种公司没法覆盖全国，都是厂家委托一家物流公司发航空，然后对方在目的地再找第三方来配送。“一位二类疫苗生产企业工作人员表示。

该工作人员称，现在《条例》只允许由一家公司配送，不得再次委托，这个很要命。要么只能都采用冷藏车配送，要么只能找大型物流公司配送。而这样大型的公司少，他们就可以坐地起价。

“据说他们已经形成联盟了，配送想以供应价的点数收取。短期内除短途的可以直接冷藏车配送外，其他地方暂时都没法发货。当然因为还没招标，现在各级系统也没法采购疫苗。另一方面今后运输成本会增加。本身按《条例》这样配送就会增加成本，然后配送商选择有限还可能导致垄断进一步增加成本。”该工作人员说。

扼住二类疫苗销路？

对于已经市场化的二类疫苗，利润是生产企业之本，疫苗新政带来的不仅是成本的增加，还有销路的堵塞。

在《条例》的相关规定中指出，国务院卫生主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府卫生主管部门可以根据传染病监测和预警信息发布接种第二类疫苗的建议信息，其他任何单位和个人不得发布。任何单位或者个人不得擅自进行群体性预防接种。

“疫苗接种有两种模式，常规接种(即接种者自发、零星、随时去接种)+普种(即群体性预防接种)。以往经销商的操作模式就是喜欢搞普种活动，因为这种方式时间短见效快，宣传发动工作做好了的话接种率高。但是今后这种普种受到限制，需要报批备案。综合看《条例》三条规定信息，这样的方式基本会消失，除非确实有疫情防控需要。二类苗接种量会大幅降低。”上述二类疫苗生产企业工作人员表示。

二类疫苗在销售环节可能影响销量外，成本的增加更是直接影响企业。《条例》规定一类疫苗由省级疾病预防控制机构应当做好分发，并按照使用计划将第一类疫苗组织分发到设区的市级疾病预防控制机构或者县级疾病预防控制机构。原本都是由经省级统一招标的疫苗，却走了两条运输之路。

“一类疫苗的运输环节是固定存在，而二类疫苗另辟渠道进行运输，是一种成本的浪费，不仅是对企业来说增加负担，也导致一种资源浪费。”一位疫苗专家表示。

胡颖廉认为，二类疫苗主要针对季节性、区域性、个体性较强的传染疾病，其内涵是个人的自愿健康行为。政府通过维持一定利润率来激励二类疫苗生产企业改造工艺以实现优质优价，应对不断出现的新发传染疾病。假如二类疫苗利润空间被大幅压缩，那么企业的创新积极性就会降低，更多地通过低价优势获取市场份额。换言之，如果一味将二类疫苗纳入国家买单的免疫规划体系，非但无法增加民众健康福祉，反而会出现财政负担沉重、企业利润下降、疫苗质量不高、疫情防控不力等弊端。

“二类疫苗将来可能会变成奢侈品，想打也打不着了。既卖不动，又成本太高，哪个企业老板愿意继续呢?”另外一位二类疫苗企业人士表示。

面对当前被公众欢呼的疫苗管理现状，一位行政管理者认为，应该取消严格的一类苗和二类苗分类，国家针对不同的区域的疫情进行评估，确定区域性疫苗接种的种类，有能力的地方政府可以全部承担应该接种的疫苗，地方财政稍差的地方，国家财政可以予以支持。当前状态下，可能会导致一些应该接种的二类苗消失。